Democracia y burocracia

Democracia y burocracia

¿Cómo nos gobernamos en una democracia? La respuesta estándar es simple: mediante el voto los ciudadanos elegimos representantes y gobernantes que, dentro de un marco institucional definido en la ley, ejercen el poder en nuestro nombre. Existen reglas y procedimientos electorales que definen el acceso al poder, así como instituciones políticas para distribuir el poder entre ámbitos de gobierno y entre los poderes del Estado.

Los manuales de ciencia política, los textos clásicos de filosofía política y los estudios de diseño constitucional nos explican el funcionamiento de esas instituciones, las estrategias de los actores políticos y la forma en que el ciudadano, mediante su voto, vuelve realidad el principio de autogobierno: que los gobernantes y las leyes se definan a partir de las preferencias de los votantes.

Pero la elección de gobernantes y representantes no es la única decisión en una democracia. Quienes nos gobiernan toman, todos los días, decisiones en nuestro nombre para ejercer los recursos de todos y utilizar el poder público que les hemos otorgado.

Esas decisiones no son tomadas ni ejecutadas directamente por los políticos electos, sino por una burocracia, es decir, un conjunto de funcionarios que actúa conforme a reglas y procedimientos estandarizados y que es dirigida y controlada por aquéllos. 

No se trata de una anomalía, sino de una característica básica de las democracias modernas. En efecto, una ciudadana promedio interactúa con el gobierno cuando ejerce su voto, de manera regular, en cada elección; pero su contacto con el poder público no es sólo en la urna electoral, sino de muchas formas más: en una ventanilla como solicitante, como usuaria de un servicio público, como beneficiaria de un programa social, como destinataria de las acciones de un policía, una maestra, un inspector o un doctor. La vida cotidiana de esta ciudadana no transcurre en contacto con las instituciones políticas abstractas, sino con alguna burocracia en específico.

Así, el ciudadano en democracia es, por supuesto, un votante, pero es también un participante continuo de la vida pública (no sólo en las elecciones), que se ve afectado por las decisiones cotidianas de los gobiernos y sus burocracias.

En un Estado democrático, esas decisiones cotidianas de los gobiernos y sus burocracias deben hacer realidad las propuestas hechas en campañas electorales, atender las demandas de los ciudadanos y resolver los problemas públicos.

Para ello, el Estado requiere contar con la capacidad para llevar a cabo las decisiones a las que llegue el proceso político de elección y representación. Como explica Charles Tilly “[n]inguna democracia puede funcionar si el Estado carece de la capacidad para supervisar la toma de decisiones democrática y poner sus resultados en práctica” (Tilly, 2007:15). Dicho de otra manera, el gobierno democrático no se reduce al momento electoral, con ciudadanos activos sólo ante la urna, ni tiene como único propósito decidir quiénes nos gobernarán. La aspiración democrática no se extingue tras definir el acceso al poder (¿quiénes nos gobiernan?), sino que también incluye el incidir en el ejercicio del poder (¿cómo lo hacen?) y en el control del poder (¿cómo rinden cuentas?).  ¿Cómo coexisten las lógicas de la democracia y de la burocracia? ¿Cómo logramos que los principios democráticos convivan con la forma de operar de las burocracias? Éstas son dos preguntas centrales en la discusión contemporánea sobre las democracias, sobre su legitimidad, estabilidad y capacidad de responder a las expectativas de los ciudadanos.

En este texto se revisan algunas de las respuestas que se han dado desde la ciencia política y la administración pública. Las siguientes secciones explican –y contrastan– la lógica democrática y la lógica burocrática, y se explican las fuentes de la tensión de un gobierno democrático que opera mediante una burocracia. Se argumenta que un gobierno democrático requiere resolver tres desafíos relacionados: en primer lugar, que las burocracias estén bajo el control político de las instituciones democráticas; en segundo, que las burocracias mantengan cierta autonomía para no ser capturadas por agendas partidistas o individuales de los políticos y, finalmente, que las burocracias cuenten con capacidades administrativas para cumplir con el mandato democrático. A cada uno de estos retos se le dedica una sección.

En los últimos apartados se analiza cómo las nuevas democracias enfrentan el reto de democratizar no sólo el acceso, sino el ejercicio y el control del poder público.

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