DILEMAS DE LA INSTITUCIÓN MUNICIPAL. UNA INCURSIÓN EN LA EXPERIENCIA OAXAQUEÑA.

DILEMAS DE LA INSTITUCIÓN MUNICIPAL. UNA INCURSIÓN EN LA EXPERIENCIA OAXAQUEÑA.

En México la institución municipal es el tercer nivel de gobierno,  constituye la unidad básica de la organización política, administrativa y territorial del país,  y es el espacio de organización territorial donde se construyen instancias fundamentales de articulación entre lo local, estatal y nacional. En ese ámbito se enlaza directamente a la población con sus gobernantes; teóricamente ahí se cierra el último eslabón que va de la nación a la localidad; es en los municipios donde los diversos grupos sociales, antagónicos o no, se manifiestan de la manera más inmediata. Los municipios constituyen el espacio social en donde se condensa la diversidad ambiental, económica, social, cultural, étnica y política de la nación.

El municipio es pues, el ámbito político más próximo entre gobernados y gobernantes, ya que es en la esfera local, en lo cotidiano, donde se ejercen los derechos ciudadanos, donde la gestión de bienes y servicios implica una relación directa con la burocracia local y los usuarios, donde se pone a prueba la democracia territorial, donde la participación social puede incidir directamente en el diseño y la participación de las políticas públicas.  Es también el ámbito en el que se observan con claridad los males y carencias del país: la pobreza, la marginación, la injusticia, la inequidad en la distribución de la riqueza, el desarrollo regional desequilibrado.

Además, la historia muestra que esta institución ha sido utilizada por los niveles de gobierno estatal y federal para mantener el control sobre los ciudadanos desde los ámbitos locales. A pesar de su importancia el municipio ha sido relegado. El centralismo que predominó en la historia de México, había dejado al municipio carente de capacidades y de recursos para atender las demandas de la ciudadanía, generando pasividad y una relación de dependencia de los ayuntamientos respecto a los otros niveles de gobierno. Los gobiernos locales no tenían capacidad de atender las necesidades más elementales de sus gobernados.

En el siglo XX, la institución municipal presenta interesantes paradojas. Por un lado, en la Constitución de 1917 se reconoce su autonomía y se le otorgan una serie de atribuciones que lo convierten en el eje articulador y la base de la nación mexicana. Por otra parte, los gobiernos estatal y federal practican una política centralista, aprovechando los resquicios legales desde donde podían mantener el control de los municipios. Como afirma el constitucionalista Jorge Carpizo: “se le quería fuerte y sano, pero se le estructuró endeble y enfermo; se le deseaba la base de la división territorial y de la organización administrativa de los estados, pero no se le dotó de los instrumentos para lograrlo”.

Ha sido en los últimos 25 años en que el cambio en las condiciones políticas, sociales y económicas del país, propiciaron reformas constitucionales que buscan fortalecer la autonomía municipal y empujar a una nueva dinámica en los municipios. En 1983, las reformas constitucionales al artículo 115 fueron dirigidas a fortalecer la base legal del municipio, a clarificar y hacer explícitas sus funciones y competencias.

El nuevo marco jurídico facultó a los municipios el cobro del impuesto predial y detalló los servicios públicos de los cuales son responsables,  estas y otras reformas posteriores, han dotado al municipio de cierta autonomía respecto de los gobiernos estatal y federal. Otro aspecto que ha sido fundamental para que los ayuntamientos adquieran un mayor grado de autonomía ha sido la descentralización de los recursos federales, que inició a finales de la década de los ochenta, a partir de 1995 llegan directamente a los municipios y en 1998 se constituyen los ramos 28 y 33.

Con todo, la mayoría de los ayuntamientos del país aún carecen de los medios económicos suficientes para satisfacer las múltiples necesidades de sus gobernados. En 1999, otra reforma constitucional reconoció expresamente que la institución no era una instancia de administración sino un nivel de gobierno.

Pese a todo, la injerencia de los gobiernos estatal y federal ha continuado. Muchas políticas públicas y programas gubernamentales, aunque introdujeron elementos para la descentralización, mantienen su tendencia de intromisión y control de lo que ocurre en el ámbito municipal. Aunque también de esta forma se impulsaron las relaciones intergubernamentales, es decir, aquellas que vinculan en forma vertical al municipio con el estado y la Federación.

Múltiples son los ejemplos de estos casos. La mayoría de las políticas en materia de desarrollo social han sido concebidas bajo este esquema. Ante la insolvencia de los municipios para responder a las demandas y necesidades de su población, surgen formas novedosas que implementan los ayuntamientos para atender sus problemas más apremiantes.

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